Gestão da dívida pública terá acompanhamento permanente do TCU

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O Tribunal de Contas da União (TCU) vai elaborar uma estratégia de atuação permanente em relação à gestão da dívida pública, com o intuito de aprimorar a transparência e os controles internos, identificar os ativos abatidos da dívida bruta sobre a dívida líquida, facilitar a compreensão dos propósitos e da utilidade do endividamento, bem como da aplicação dos recursos que dele provém, além de estimular os gestores a desenvolver indicadores que permitam estabelecer níveis de alerta em relação à sustentabilidade e à solvência da dívida.

A primeira proposta deverá conter a definição de objetivo, limitações, escopo, método e formato, em consideração às diretrizes da Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai, na sigla em inglês). 

A decisão da Corte de Contas, relatada pelo ministro-substituto Weder de Oliveira, é referente à auditoria operacional do TCU que teve por objetivo apurar as causas e as consequências do aumento da dívida pública federal entre 2011 e 2014.  

Com base em informações da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do Banco Central (Bacen) e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), a área técnica do TCU constatou ter havido uma mudança no regime fiscal no período analisado comparativamente ao intervalo que vai de 2002 a 2010. “Ao avaliar a política fiscal nos períodos de 2002 a 2010 e de 2011 a 2014, por meio da comparação das médias dos fatores condicionantes da dívida líquida do setor público (DLSP) nos dois períodos, conclui-se que há indícios de que a gestão fiscal no segundo período (2011 a 2014) foi menos comprometida com o equilíbrio das contas públicas”, diz o relatório do ministro Weder de Oliveira.

De acordo com a análise, houve uma redução do superávit primário de 2,9% do Produto Interno Bruto (PIB), em 2011, para 1,8% do PIB, em 2013, além de um déficit primário de 0,6% do PIB, em 2014. Esses fatores compuseram “um cenário de elevação das Necessidades de Financiamento do Setor Público (NFSP) e queda expressiva do resultado primário, concorrendo para uma trajetória indesejável da dívida pública”, explicou o relator.

Diante disso, o Tribunal conclui que a “piora da performance da política fiscal via aumento da NFSP e redução do superávit primário, principalmente a partir de 2011, pode contribuir para uma trajetória indesejável da dívida pública com efeitos negativos sobre o crescimento econômico”, diz o relatório. “Quanto às consequências, uma política fiscal inconsequente pode resultar na insolvência da dívida pública”, asseverou Weder de Oliveira.

Crise do subprime

Em 2002, a dívida pública somava R$ 892,2 bilhões, passando para cerca de R$ 1,1 trilhão em 2008 – um aumento de 31% no período. Em 2014, chegou ao patamar de R$ 1,8 trilhão. “Considerando-se o exercício de 2008 como o exercício financeiro que dividiu todo o período analisado, pré e pós crise do subprime, o aumento neste segundo período (entre 2008 e 2014) foi de 61,2%. Em outras palavras, houve um aumento do estoque da dívida em aproximadamente 61% ao longo de seis anos do segundo período. Comparativamente, o aumento da dívida no segundo período (2008 a 2014) foi praticamente o dobro do crescimento da dívida no primeiro período (2002 a 2008)”, aponta o relatório.

A “crise do subprime” teve início nos Estados Unidos, a partir da concessão desenfreada de empréstimos imobiliários de alto risco, a taxas variadas, os chamados subprimes. A partir de agosto de 2007, a crise atingiu inúmeros países, em efeito cascata, gerando impactos negativos nos mercados financeiros e nas economias mundiais. O Brasil foi um dos países afetados.

O TCU aponta que, a partir de meados de 2008, com o impacto da crise no Brasil, o governo brasileiro aplicou medidas anticíclicas para mitigar os efeitos sobre o produto e o emprego. “Entretanto, após o impacto inicial da crise, o governo parece ter mudado o regime no sentido de abandonar o tripé macroeconômico implantado no Plano Real. O tripé está associado a uma política fiscal cautelosa, com superávits primários compatíveis com a solvência da dívida pública, um regime de câmbio flutuante e de metas de inflação. Essa mudança de regime pode ter sido determinante para uma trajetória explosiva da dívida pública, como se verá ao longo deste relatório”, afirma o documento da Corte de Contas.

Empréstimos ao BNDES

Os resultados da auditoria do TCU também demonstram que a evolução dos empréstimos concedidos ao BNDES são “fator relevante” para o aumento dos créditos internos. Os créditos concedidos a instituições financeiras oficiais responderam por 72,5% da variação do estoque da Dívida Líquida do Setor Público (DLSP), representando R$ 531,5 bilhões de um total de R$ 732,7 bilhões. Os créditos ao BNDES foram responsáveis por R$ 481,2 bilhões dos R$ 531,5 bilhões. “Como já demonstrado, os empréstimos concedidos pela União para o BNDES são contabilizados na Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG), aumentando-a. Entretanto, tais valores destinados ao BNDES são emprestados a juros subsidiados à clientela do banco do fomento e, no final, a diferença entre a taxa de captação dos recursos no mercado pelo Tesouro Nacional e a taxa de empréstimos subsidiados realizados pelo BNDES vai ser paga pelo próprio Tesouro Nacional. Nesse contexto, o valor dos subsídios de tais operações contribui para o aumento das despesas do governo e, portanto, para o incremento da dívida líquida”, diz o ministro-relator.

Em relação à proporção do Produto Interno Bruto (PIB), os dados indicam que, em dezembro de 2009, os créditos junto ao BNDES correspondiam a 3,9% do PIB, evoluindo para 6% em janeiro de 2011, e para 8,8% em dezembro de 2014. Conforme o documento: “torna-se essencial compreender o impacto dessas operações sobre as obrigações do Tesouro. Ainda que constituam simultaneamente para o Tesouro um ativo e um passivo de igual valor no momento de sua emissão, ao longo do tempo divergem, consideravelmente, em suas características básicas de prazo (liquidez) e de taxas (rentabilidade). Em primeiro lugar, pela regra geral observada nos ativos do Tesouro terem prazo maior do que seus passivos. Quando as operações de repasse constituem emissão direta às instituições financeiras, elas se caracterizam por prazos maiores do que a média das emissões não diretas”.

Serviço:

Leia a íntegra da decisão: Acórdão 1705/2018 – Plenário

Processo: TC 011.919/2015-9